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自然資源開發利用管理策略

來源:職稱閣分類:農業論文 時間:2019-07-17 10:51熱度:

  這篇論文主要介紹的是自然資源開發利用管理策略的內容,本文作者就是通過對自然資源開發的相關內容做出詳細的闡述與介紹,特推薦這篇優秀的文章供相關人士參考。

自然資源開發利用管理策略

  關鍵詞:開發利用;自然資源

  隨著管理體制改革,自然資源開發利用管理思路發生了重大變革,從按資源類型分割管理轉向整體管理,從單一資源的節約集約利用轉向提高資源利用的系統效率。在此背景下,以何種方式統籌推進自然資源合理開發利用,成為自然資源管理工作的重要內容。公共交通導向開發(TOD,Tran-sit-OrientedDevelopment),是一種通過改變城市發展用地方式系統解決土地資源緊缺、能源消耗過大、空氣污染嚴重等問題的新的發展模式,兼容了資源節約、環境保護、經濟發展等自然資源開發利用管理的核心目標,通過改造完善,可成為今后自然資源開發利用管理的重大策略。

  TOD理論的基本要義

  公共交通導向發展,是美國城市規劃和建筑設計師彼得·卡爾索普1993年提出的一種新的發展模式。這一模式雖因城市發展問題而提出,但隨著實踐和理論的發展,其應用范圍在不斷擴展[1]。TOD模式提出的背景20世紀70年~90年代,美國城市快速發展,造成了大量農田、石油等自然資源被侵占[2]、生態破壞、環境污染、居民職住分離、交通擁堵等嚴重后果。面對上述問題,美國各界進行了深刻的反思。以卡爾索普為代表的新城市主義學派認為,這些問題產生的主要原因是美國二戰后采取的以汽車為導向的發展模式,導致城市規劃設計及政府對開放空間保護、經濟適用住房、公路擁堵、空氣污染、基礎設施建設等問題分割處理的公共政策等因素形成的,在這些原因中,最核心的是用地方式。因此,卡爾索普認為,要改變這一發展模式,最關鍵的就是改變用地模式[3],由此提出了TOD理論模式和實施指導原則,作為改變原有用地方式的實施策略。TOD的核心用地理念TOD理論提出的用地政策改革思路主要體現在6方面:一是在改革目標上,主張形成更為緊湊和人性化的城市空間形態,全面實現生態保護、完善的社區設施和高質量的居住生活的目標;二是在規劃政策和設計上,區域尺度方面,主張通過制定和實施區域規劃,協調“綠線”“城市增長邊界”“城市服務邊界”,將環境保護、資源節約、經濟反哺等并入區域政策。社區建設方面,主張改變功能分區的規劃思路,將住宅、零售、辦公、開放空間和公共設施有機結合在一個適合步行的環境內,公交站和核心商業位于社區中心,平均半徑約600米,從而構建起社區內出行主要依靠步行、對外出行主要依靠公共交通、由多個TOD區片組成的緊湊型、網絡化的區域城市空間形態;三是在用地管理上,主張通過修訂法規和標準,允許混合用地和支持步行友好社區建設;四是在開發順序上,主張優先進行城市和郊區填入式開發,只有在前兩種開發不能滿足區域發展需要時,才有必要進行新城開發;五是在開發模式上,主張營造的是社區而不是孤立的建筑項目,經濟適用住房必須先由經濟適用社區開始;六是在公共政策上,主張土地使用、交通、環境、住宅、稅收、教育等政策相配合。

  TOD的功能

  理論意義的TOD模式具有多重功能,一是具有提高土地利用效率功能。緊湊開發使同等面積的土地能夠提供更多生活和生產空間,起到保護開放空間和農用地的作用。二是具有增加經濟適用住房的功能。各種價位和密度的住房、服務及工作場所混合布置在便捷的公交站點周邊,降低了家庭的住房和交通成本。三是具有減少空氣污染和能源消耗的功能。步行友好的社區土地利用和便捷的公共交通,減少了汽車使用頻率。四是具有提高公共設施利用效率的功能。人口的聚焦提高了公共設施的規模效應和使用效率,在減少政府基建開支的同時,也增加了對私有部門投資的吸引力。五是具有價值獲取的功能。有效的TOD能給土地所有者、開發者、政府、居民等帶來豐厚的經濟和心理價值。

  TOD的中國實踐

  盡管我國與美國的國情不同,但同樣面臨城市“攤大餅”式蔓延、耕地被大量占用、生態環境破壞、交通擁堵、空氣污染等問題。因此,本世紀初TOD理論引入我國后,逐步得到相關政府部門和行業的高度關注,并從不同層面、不同角度開展了政策和實踐探索。公共交通建設中的TOD。隨著公共交通領域投融資體制改革的深入開展,TOD日益成為民間資本參與公共交通,特別是軌道交通和鐵路建設的主要模式。該模式更注重發揮其價值獲取功能,即以公交場站為中心,允許投資者通過“公共交通+物業”的土地綜合開發利用方式,獲得物業轉讓、出租和經營收益,回收公共交通投資及由此產生的土地增值收益。為此,國務院出臺了一系列政策措施,對TOD在公共交通建設中的應用加以規范。如2012年出臺的《關于城市優先發展公共交通的指導意見》,支持公共交通設施建設利用地上、地下空間進行土地綜合開發。2014年出臺的《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》明確,按照“多式銜接、立體開發、功能融合、節約集約”的原則,對鐵路站場及毗鄰地區特定范圍內的土地實施綜合開發利用。2017年印發的《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》提出,將“打造依托綜合交通樞紐的城市綜合體和產業綜合區”作為交通運輸的新領域新業態。新型城鎮化發展中的TOD。隨著我國城鎮化進程的快速發展,各地在城市發展中進行了大量的TOD模式實踐,并成為新型城鎮化發展的重要目標。2014年,國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》明確,將“密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導”作為新型城鎮化發展的重要目標。2015年,住房和城鄉建設部印發《城市軌道沿線地區規劃設計導則》提出,公共交通支撐和引導城市發展的規劃模式,推進軌道交通與沿線地區地上與地下整體發展。2016年交通運輸部《城市公共交通“十三五”發展綱要》提出,建立城市公交引導城市發展新機制的相關要求。鄉村振興戰略中的TOD。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來,一些地方,特別是正在建設軌道交通的城市和近郊的鄉鎮政府,開始意識到TOD在促進城鄉融合發展中的作用。雖然以TOD模式推動實施鄉村振興戰略僅僅是個開始,且主要集中在正在建設軌道交通的地區,開發目標也多傾向于分享公共交通建設帶來的增值收益,但無論從那個方面講,都具有實踐價值,值得認真總結。雖然各地開展了大量的TOD探索,但仍反映出諸多不足:一是目標單一。各地的TOD項目主要集中于城市軌道交通和部分鐵路站場與周邊土地的綜合開發,主要目標是通過這些公共交通與高密度、高回報的房地產聯合開發,對公共交通基礎設施建設投資進行部分補償,這一目標中的財政理念,與TOD的其他目標具有一定的沖突;二是模式單一。城市和郊區填入式開發的少,新城開發的多,需要占用新的土地資源;三是公共交通方式選擇有局限,主要集中在軌道交通、鐵路運輸方式上,少量用于快速交通,公共汽車導向方式鮮有案例;四是使用范圍狹窄,采用TOD模式發展的地區主要集中在經濟發達地區,在這些地區又主要集中在城市地區,用于鄉村振興的也主要集中在這些地區,且實際案例不多;五是網絡化程度低,尚未形成城鄉一體、多種公共交通導向、多層級TOD互聯的網絡化格局。產生上述問題的主要原因有3方面:一是理念認知不足。無論從理論層面,還是從實踐層面,我國對TOD的認知尚未完全擺脫卡爾索普早期理論的影響,局限于軌道交通、城市地區和項目層面,而對TOD通過改變用地方式整合資源節約、環境保護、經濟發展系統效率的研究和拓展明顯不足。二是協調機制不健全。從實踐看,即便是目標單一的TOD項目,也需要規劃、土地、發改、交通、財政等職能部門共同參與,而要實現TOD的全方位效益,不僅需要更多的職能部門參與,而且需要協調不同的土地產權人、投資主體,但目前缺乏統籌部門來協調各方,合力推進。三是保障政策不完善。由于缺乏頂層設計,一方面導致推進TOD發展的政策供給嚴重不足,只有軌道交通和鐵路建設的規劃和用地政策。另一方面也導致TOD發展面臨的一些制度政策困境難以及時破解。

  推進TOD發展的政策建議

  健全協調機制。一方面,由于TOD的實質是土地綜合開發利用,目標是提高資源系統利用效率,因此,自然資源開發利用政策和目標導向對TOD的發展具有決定性作用。另一方面,TOD意在通過建立住宅、產業、交通、公共設施、開放空間等用地的有機聯系,改變人們的生活方式、出行方式等,達到節約資源、環境友好的發展目標。為實現TOD全方位效益,需要協調和平衡各層級政府、公共交通機構、開發商、社區居民等各方土地利用的目標和權益。自然資源部門作為國土空間規劃和土地資源配置的主管部門,應發揮國土空間規劃和用地政策的引導作用,統籌協調各方政策需求,加快開展頂層設計,著力推進TOD規范發展。完善政策體系?;谛滦统擎偦褜?ldquo;密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導”確立為主要發展目標,部分地區實施鄉村振興戰略開始引入TOD理念,完善相關政策已經成為現實需求。一是完善空間規劃體系。按照“多規合一”要求,在劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等控制線的基礎上,不同層級的空間規劃應按照TOD發展理念,最大限度地實現土地利用、產業布局、交通建設等相關空間格局的有機組合。二是強化政策組合。運用用途管制和用地政策,建立環境保護、產業發展、住房保障、公共交通建設、教育、醫療、文化及基礎設施建設等土地利用功能的有機聯系。三是改革土地利用管理政策。適應功能混合、聯合開發等土地綜合開發的特征,轉變按單一用途、單一宗地開發利用管理思路,創新和完善土地綜合開發利用的供應、價格、監管等政策。推動地方實踐。按照新型城鎮化建設要求,適應鄉村振興戰略實施需求,會同有關部門,選擇部分地區,組織開展試點,以實現TOD全方位效益為目的,按照城市型、近郊型、遠郊型,以城市社區、建制鎮、行政村為單位,區分軌道交通、鐵路交通、快速交通、公共汽車等多種公共交通方式,結合建設用地整治、低效用地開發等工作,以填入式、新建式為分類,開展多層級、多類型的TOD模式探索實踐,形成可復制、利推廣的試驗成果。加大宣傳力度。TOD模式目標多重,模式多樣,主體眾多,運行機制復雜。推進TOD發展,實現其全方位效益,需要政府、企業、居民等參與者對TOD的目標、模式有充分的認知并達成共識。從當前實踐看,媒體介紹的所有案例幾乎都集中在發達地區的軌道交通、鐵路建設領域,反映出對TOD的認知仍缺乏廣泛性。這些案例的目標取向主要集中在價值獲取,盡管在客觀效果極大程度地促進了集約用地,但對其他目標的考量明顯欠缺,反映出組織實施主體對TOD理念的系統性認識不足。因此,加大宣傳力度,特別是對部門和地方政府的宣傳,對全面推進TOD發展模式具有重要意義。深化理論研究。美國的TOD是針對城市蔓延引發的資源環境問題提出的解決方案,雖然我國也面臨同樣的問題,但比美國更為復雜,不僅有城市的蔓延,而且有鄉村的蔓延;不僅有工業化特征的郊區蔓延,而且有后工業化的郊區蔓延。美國TOD的重要目標是通過緊湊發展恢復內城活力,而對我國而言,既有以何種自然資源開發利用方式推進新型城鎮化建設和實施鄉村振興戰略問題,也有恢復部分城市和地區活力的自然資源開發利用問題。由于問題更為復雜多樣且形成機理不同,需要結合我國的實際,在推進和總結地方實踐的基礎上,深入挖掘TOD的理論價值,不斷拓展TOD的內涵外延,構建具有中國特色TOD理論體系,指導實踐。

  參考文獻:

  [1](美)漢克·迪特馬爾、格洛麗亞·奧蘭德,新公交城市:TOD的最佳實踐[M],中國建筑工業出版社,2013.

  [2](美)彼得·卡爾索普、威廉·富爾頓,區域城市—終結蔓延的規劃[M],中國建筑工業出版社,2013.

  [3](美)彼得·卡爾索普,未來美國大都市:生態·社區·美國夢[M],中國建筑工業出版社,2018.

  作者:宮玉泉

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文章名稱:自然資源開發利用管理策略

文章地址:http://www.592mir.com/nylw/13264.html

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