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政法論文

文明養犬行政執法力提升的制度

來源:職稱閣分類:政法論文 時間:2019-08-08 09:47熱度:

  這篇論文主要介紹的是文明養犬行政執法力提升的制度的內容,本文作者就是通過對文明養犬行政的相關內容做出詳細的闡述與介紹,特推薦這篇優秀的文章供相關人士參考。

文明養犬行政執法力提升的制度

  關鍵詞:文明;行政

  近年來,涉犬的惡性事件頻發,2013年人民網刊載的“惡狗傷人應入刑”觀點引發關注,立法層面已相應做出諸多努力。當下,犬只飼養相關社會問題的治理效果究竟如何,相關立法是否發揮了預期作用?有無進一步提升效果的空間?為解答這些問題,筆者在網絡問卷調查的實證基礎上,從制度層面探討治理策略,以期提升文明養犬的行政執法力。實證調查結果顯示當前在規范養犬問題上行政執法力偏弱,原因是飼養犬只行為的大眾化直接導致了行政執法力量的緊缺。在現有行政執法力量基本不變的前提下,通過尋求制度創新,構造出行政主體-行政相對人-公眾新型三維關系,以及建立起行政管理正面清單模式,為提升行政執法力開辟新思路。

  一、文明養犬行政執法力的現狀

  在這次網絡問卷調查中,養犬者與不養犬者分別作為兩大被調查對象的群體,共回收有效問卷2260份,其中養犬者占713份,不養犬者占1547份。

  (一)養犬者群體問卷分析

  對養犬者群體設計的問卷主要涉及是否重視衛生防疫工作、是否注意避免縱犬傷人問題、如何看待對環境的影響、是否了解相關法律法規等幾個方面。1、衛生防疫的重視性(1)是否定期進行犬類健康檢查選擇定期檢查者占70%以上,表明養犬人群方式愈加精細科學化,減少直觀隨意性。(2)自身是否接受專業養犬知識技能培訓以及是否對犬類做針對性訓練7.99%的養犬者經常接受專業培訓,而偶爾或從未訓練犬類者約占65%。經上下對比,側面反映養犬者多數認為自己資質合格而無需額外培訓,對自身知識存在認識錯誤的可能性。2、縱犬傷人的可能性(1)在公共場合出入是否攜帶犬類七成左右養犬者選擇不攜帶。這表明至少在行為適當性上,養犬者也認為不應當攜帶犬類進入公共場所,并盡量符合標準。(2)攜帶犬類出門是否采取必要防范措施75%左右受訪者選擇每次都采取必要防范措施,側面表明養犬方式進步,顧及對他人影響而采取一定防護。3、環境影響的或然性(1)是否影響城市環境認為不會影響城市環境者約占60%,其余受訪者并未區分是消極抑或積極影響。此問更多考慮養犬者本身約束力,若約束到位,則不會產生影響或產生積極影響;若約束不到位,則截然相反。(2)對鄰里環境的影響鄰里關系為相互關系,若養犬者本身存在不文明行為,惡化是必然現象。此問結果較為良好,只有20%左右受訪者表示鄰居偶爾會投訴而產生鄰里摩擦。4、知法守法的知曉度(1)小區有無權力禁止業主養狗認為小區無權禁止者約為75%,其余則認為小區有權禁止。分歧產生于憑借生活經驗所做之臆斷,實際發生沖突時,因對法律法規不甚了解,最終也難以進行有效抗辯。(2)是否了解現行養犬管理法律法規對現行養犬管理法律法規較熟悉者不到15%,這表明養犬者甚至不知法之存在,對自身約束多來自應然考慮。法律或有詳盡規定,卻未得到普及?;诖它c,導致上述問題出現,以致最后沖突產生。

  (二)不養犬者群體問卷分析

  對不養犬者群體設計的問卷主要涉及所受侵擾的類型、侵權問題的解決思路以及改進現狀的措施等幾個方面。1、所受具體侵擾(1)是否遭遇犬類意外驚嚇選擇曾經遭遇者高達63.48%。這一數據與養犬者關于“采取必要防范措施”選擇形成對比。大相徑庭的答案提示我們應進一步思考問題的產生。(2)犬吠問題選擇不能忍受者約為20%。結果表明,養犬者在這一點上表現良好,將犬吠克制在合理范圍內。2、侵權解決思路(1)是否了解現行養犬管理法律法規選擇比較熟悉的受訪者僅為3.49%。由于自身不養犬而對此漠視,導致發生沖突時,雙方對法律法規都不甚了解,憑自己樸素甚至錯誤的正義觀解決問題,可能造成惡劣后果。(2)遇到侵擾解決途徑選擇人數從高到低依次為:直接找犬主人解決、暫且忍耐、找居委會調停、找有關部門解決。最后一項選擇者僅為5%。結合上問,由于對公力救濟相對陌生或不信任,受訪者多選擇私力救濟。如何將其導向規范性公力,是需要關注的問題。3、改進現狀的措施(1)對養犬者施以處罰贊同處罰養犬者占99%以上,其中又有95%左右人群表示處罰應當加重。受訪者基本認為,問題產生的責任在于飼養者,飼養者應承擔義務,接受處罰。(2)改變管理缺位約50%以上的受訪者認為應從“養犬業主自身意識問題”“執行力度不夠”“社區管理不足”“法律法規不夠完善”方面改變管理缺位的現狀,表明多數人認識到解決文明養犬問題是多方面綜合性的結果。

  (三)文明養犬行政執法力的現狀總結

  綜上,養犬者與不養犬者在文明養犬的問題上仍存在較大的矛盾。從主觀上看,前者認為已盡到文明養犬之事,卻由于標準不明而與后者的觀感相悖。從客觀上看,這兩大群體對于相關法律法規的了解程度比例均較低,這也直接反映出行政執法力偏弱的現狀。然而,行政執法恰恰是將立法付諸實踐的重要環節,也是讓司法發揮實效的重要環節,當下行政執法力的偏弱正是導致縱有法律法規之立法指引方向、縱有民事責任與刑事責任之司法救濟途徑,而矛盾仍不能得到有效改善的癥結所在。借鑒“最多跑一次”的成功經驗——之前,在行政服務效率的問題上,不可不謂之已有完備的立法規定,如對于申請材料有瑕疵的申請,行政機關應當在規定時限內一次告知需補正的全部內容;亦不可不謂之已有周密的救濟途徑,如內部的行政復議以及外部的行政訴訟程序,但直到從“最多跑一次”這一制度創新上入手,這個問題才得到實實在在的解決。由此可知,從制度創新入手才能挖掘出撬動表象問題的新渠道。

  二、行政執法力不足的主要原因

  造成文明養犬問題上的行政執法力不足主要有兩個原因。第一,飼養犬只行為的大眾化直接導致了行政執法力量的緊缺。隨著人們生活水平的提高,生活觀念的轉變,養犬已經成為時下日益普遍的現代生活方式。當某種行為從“舊時王謝堂前燕”變為“飛入尋常百姓家”的時候,就足以引發行政管理方面的敏感思維,從根本上說,它提出了一個新課題,即行政管理如何應對行政相對人數量激增的變化。畢竟,這個行政相對人群體遠遠不是傳統行政管理行為——如無照經營所涉及的行政相對人數量可以比擬的。相應的擴充原有行政執法力量固然是一種方法,但顯然只是一種過于簡單直線的思維,也并不現實。那么,既然行政執法力量相對于龐大數量的行政相對人處于緊缺態勢,行政執法力偏弱就是可想而知的結果了。第二,飼養犬只行為的規范化較晚才形成導致了違法行為的高發。一方面,由于直接規范飼養犬只行為的法律法規相對于其他法律法規而言還屬新鮮,即使是行政相對人也未必非常熟悉,既然不熟悉,就更難談自覺履行法律義務了。例如,《寧波市限制養犬規定》明文規定了養犬者應當履行的義務,但根據調查問卷顯示,對該規定有所了解者較少?!赌喜韴蟆芬嘀苯訄蟮肋^政府出臺的養犬管理辦法變成一紙空文。另一方面,由于飼養犬只行為的規范化畢竟較晚才形成,在諸多問題上仍未考慮或考慮周全,還有待探索出臺。例如,犬只殯葬問題在1998年出臺的《寧波市限制養犬規定》中并無標準,對這個問題就全倚賴養犬者自身行為。部分人選擇自行填埋,但也不會注意隔離處理的問題;部分人則選擇直接拋棄,不僅使衛生問題凸顯,還可能增加鄰里糾紛。歸根結底,上述關于文明養犬的行政執法力不足的原因為尋求制度創新指明了清晰的目標,即在現有行政執法力量基本不變的前提下,如何從外部引入執法力量以及從內部降低違法行為。

  三、行政執法力提升的制度創新之構造新型三維關系

  (一)行政主體-行政相對人-公

  眾新型三維關系的運作機理傳統的行政執法構建的是典型的二維關系,即行政主體-行政相對人關系。在二維關系下,一旦一方發生重大變化,如行政相對人方數量激增,這種關系就無法正常運轉。既然飼養犬只已經成為普遍化大眾化的應予行政管理的行為,那么,從行政主體之外另外尋找管理的力量就尤有必要,也就是引入社會公眾的力量。但是,行政權力的法定化使得欠缺授權的社會公眾如何能加入并打破傳統的行政主體-行政相對人二維關系呢?解決方案應另辟蹊徑,采用柔性介入的方法,即公眾并不被授權或委托而具有行政權力,但卻能通過便捷地、準確地提供行政違法行為信息從而主動地參與這項行政管理工作,改變傳統二維關系下能參與的公眾往往應具備利害關系這一條件上的局限性,也突破傳統二維關系下能參與的公眾往往位于司法末端這一時間節點上的滯后性,最終有效緩解行政執法力量有限與行政相對人數量激增之間的矛盾。

  (二)新型三維關系的運作實踐

  要使新型三維關系順利運作,在制度設計上關鍵應解決公眾參與行政管理的便捷性難題,可以考慮從兩個方面入手。第一,確立行政違法行為表征公示方法。從物權法構造得到的啟示是,公示方法須簡單易行,方能使有限的公示技術充分應對交換經濟時代交易的便捷與安全需要。所以,對于違反養犬規定的行政違法行為不僅應有表征之途,而且應有通過外部觀察即可看出表征的簡易之途。例如,在疾病預防管理的問題上,現行立法通常規定了定期到指定的畜牧獸醫部門對犬只作檢疫和免疫,并到公安機關辦理年度注冊手續。但是,由于只有在辦理年度注冊手續時才用得著展示檢疫證書等證件,這樣的話,依靠檢疫證書來表征行政違法行為并不便捷。那么如何降低隱秘性,讓檢疫結果等信息直接呈現在表觀上呢?不妨將這些信息印制或添附在犬只的牽引繩上,這樣即能加大表觀特征性,增加公眾聯動舉報的便利。第二,運用“互聯網+”科技手段。這種科技手段已經在其他行政領域、司法領域廣泛運用,并且起到了明顯的提高效率的作用,比如移動微法院,當事人輕點一指,即可獲得程序上的極大便利,司法效率明顯提升。具體在文明養犬的問題上,行政主體可以開通官博,運營公眾號,為公眾參與搭建快捷的平臺;同時,在這個平臺上行政主體及時通報違法行為,通知各項活動,這種信息推送又拉近了行政主體與公眾之間的距離,為公眾方便地找到行政主體提供新思路。

  四、行政執法力提升的制度創新之建立正面清單模式

  (一)正面清單模式

  正面清單和負面清單都是現代化行政管理中行使行政權力的模式。隨著外商投資管理制度的改革,從2013年上海自貿試驗區試行負面清單,到2019年《外商投資法》明確做出負面清單的規定,負面清單模式日漸為行政主體熟悉。與這種不在清單里就應適用明示規則的做法截然不同,正面清單模式指的是只對列入清單里的事項適用明示規則,又稱為肯定清單。正面清單模式在為建立世界貿易組織(WTO)進行的烏拉圭回合談判中就已經出現,最終寫進了《服務貿易總協定》(GATS)。這種模式更適于當行政主體對于所管理的行政行為尚屬探索階段時采用,使行政主體能夠主動根據認知和實踐的發展調整規范,更好地適應新情況。對文明養犬行為的行政管理即應采用這種模式,通過將犬只類型化、養犬者義務明確化,能更好地使行政主體-行政相對人-公眾這種新型三維關系有效率地運作起來,做到從內部降低違法行為,最終提升行政執法力。

  (二)正面清單模式的運用實踐

  運用正面清單模式的關鍵在于提高規定的明確性,具體在文明養犬問題上,可以采取以下做法。第一,應以合理性原則指導正面清單的制定。例如,關于控制犬只噪音,由于噪音結果不獨受犬只的原因影響,其他諸如建筑結構等因素也會起作用,而且,公眾如何準確測量噪音也存在不易行的技術障礙。借鑒外國實踐,可以因類設法。如2017年克里米亞法律規定,寵物主人有義務在夜間采取有效措施防止寵物吠叫,以免產生噪音。該法律規定了34個需要特別控制犬種,包括高加索犬、牛頭梗犬等。這種根據實際情況進行合理限制的做法可以最大限度地保證可行性。在對違反噪音控制義務的處罰問題上,考慮到鄰里關系與一般民事關系不同的特殊性,一般應以修復關系為首選,盡量避免發生沖突,所以,采取先警告后處罰的這種遞進方式符合情理。再比如可以借鑒車輛駕駛執照積分制,探索建立寵物積分制。對于違反規定者相應地扣分和(或)罰款,達到一定分數吊銷執照、證件等,養犬者須重新考證。第二,正面清單應根據實踐情況及時完善。如近年來新出現的犬只殯葬問題,現行法律法規缺少規定,但考慮到衛生、環境、安全等多方面影響,應做出規范。在具體殯葬措施方面,應對殯葬服務中的土葬活動實施監管,病死犬只納入全市病死畜禽集中無害化處理體系,建立病死犬只無害化處理收集、運輸社會化服務體系。在違反殯葬規定的違法責任承擔方面,可區分情況。如果實施殯葬行為主體是養犬者,則由其承擔全部責任。若養犬者委托專業機構,而該機構的服務不符合標準,則區分該機構是否具有專業資格、養犬者是否盡到審慎注意義務,若滿足審查義務,則由該機構單獨接受處罰。若養犬者所雇傭機構無證經營或不符合設立標準,養犬者應與該機構按過錯承擔行政責任。第三,加強對正面清單的宣傳。飼養犬只已經稱為普遍化大眾化的社會現象,通過普法推廣行政相對人和公眾對文明養犬規范的知曉就尤其重要。否則縱然立法已經寫具完善的正面清單,但它仍只是高懸天邊的一紙空文,所以,須讓其深入人心才更容易外化為行,提高行政執行的效率。例如在犬只進入公共場所問題上,已有相關的禁止規定,并賦予公共場所管理者暫時扣押、留置權,之后報公安機關處理,但現實中執行力遠遠不夠。據一些媒體報道,“走訪中,記者發現大多數超市入口處都沒有‘寵物禁入’的提醒標志。一位超市工作人員告訴記者,如果碰到市民帶寵物狗進超市,他們會主動上前勸止,但一些顧客往往不聽勸告,有些則趁人不注意時,帶著寵物狗悄悄溜進去。”造成這種結果的其中一個主要原因在于對相關規定的內容和性質不明確,養犬者和公眾都極易錯誤地認為這僅是公共場所自身規定,不具強制執行力。因此,對這個問題的宣傳,不妨直接在公共場所醒目地張貼法律規定,告知行政相對人的義務以及公共場所的權利。

  五、結語

  “飼養動物應當遵守法律,尊重社會公德,不得妨害他人生活”,這是法律的明文規定,而文明養犬社會風氣的最終形成絕不可缺失以行政執法環節作為有力保障。當前在這個問題上行政執行力不足的根本原因在于現有行政執法力量相對于行政違法行為的極大緊缺。所以,在現有行政執法力量基本不變的前提下,應從制度創新中開辟引入外部執法力量以及降低違法行為的新思路,注重便捷性以構造行政主體-行政相對人-公眾新型三維關系,注重明確性以建立行政管理正面清單模式就是有益的探索。

  作者:張寅旭

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